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A fase interna do pregão eletrônico

Por Flavia Daniel Vianna
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A licitação divide-se em duas grandes fases: interna e externa.

É na fase interna (ou preparatória) da licitação que a Administração definirá o objeto da licitação, pregoeiro e equipe de apoio, pesquisa de mercado , os documentos necessários para habilitação e condições e proposta, a modalidade, o tipo de licitação , confecção do edital etc.

Esta fase ainda não é aberta ao público, pois nela que serão tomadas as decisões acerca da futura contratação.

A fase interna compõe-se da seguinte maneira:

1. REQUISIÇÃO DO OBJETO
O primeiro passo que dará início ao processo de licitação é a requisição do objeto. E a requisição do objeto só pode existir a partir de uma necessidade.
Por exemplo, a Administração verifica que precisa adquirir computadores novos para o desempenho da função por parte de seus servidores. Verificando a necessidade de aquisição dos computadores, o setor requisitante encaminha a requisição para o setor de Compras.
Conforme a IN 05/17 do MPDG para contratação de serviços, essa etapa é iniciada com a elaboração do Documento para Formalização da Demanda, feito pelo setor requisitante e encaminhado ao setor de Licitações. Nesse documento inicial, o setor requisitante já indica quem  seria o servidor ou servidores que poderiam compor a equipe do Planejamento e também, a quem poderia ser confiada a fiscalização dos serviços. Essa indicação de pessoas será avaliada pela Autoridade Competente do setor de licitações que decidirá quem será designado.

2. JUSTIFICATIVA DA CONTRATAÇÃO
Para que a licitação tenha andamento, a autoridade competente para fins de licitação precisa avaliar a “conveniência e oportunidade da contratação”, por exemplo: é realmente necessária a aquisição dos computadores neste momento? Ou na realidade a real necessidade agora seria a aquisição de tablets, notebooks ? Ou não existe necessidade, neste momento, de aquisição de novos computadores ?  Ou realmente é necessária a aquisição para melhor desempenho das funções dos servidores, que atualmente contam com instrumentos tecnológicos precários, necessitando o órgão promover a licitação.
É sempre a autoridade competente do órgão que faz essa análise e apenas autorizará o início do processo se houver necessidade e possibilidade da aquisição, justificando a contratação.
 
3. ABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Deve ser aberto um processo administrativo, devidamente numerado e protocolado (art. 38, Lei 8666/93).
Hoje, o processo administrativo está transformando em eletrônico. O Decreto Federal nº 8.539, de 08 de outubro de 2015 determinou  a utilização de meios eletrônicos para os processos administrativos, obrigatório para os órgãos e entidades da Administração Federal Direta, Autárquica e Fundacional.

4. NOMEAÇÃO DA EQUIPE DE PLANEJAMENTO 
Autoridade competente do setor de licitações cientifica expressamente os servidores que irão fazer parte da Equipe de Planejamento e então designa formalmente a Equipe de Planejamento da contratação.
E então, qual será o trabalho da Equipe de Planejamento?
Essencialmente, a equipe será a responsável por elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco. Esses dois artefatos serão itens fundamentais para depois, o setor requisitante elaborar o Termo de Referência ou Projeto Básico.
 
5. ELABORAÇÃO DOS ESTUDOS PRELIMINARES E GERENCIAMENTO DE RISCOS
A equipe de planejamento elabora esses dois documentos com base na IN 05/17.
Para conhecer mais estes dois instrumentos, faça o download de nossos Ebooks sobre a IN 05 2017 e nossos vídeos do Youtube sobre o tema grátis.

6. DEFINIÇÃO DO OBJETO: TERMO DE REFERÊNCIA / PROJETO BÁSICO:
Concluída a etapa de estudos preliminares e Gerenciamento de Riscos, a Equipe de Planejamento encaminha à autoridade competente essas peças. Ao receber, a autoridade competente irá estabelecer prazo para o setor requisitante elaborar e enviar o TR/PB com base nos estudos/gerenciamento. É importante lembrar que  o setor requisitante irá avaliar a pertinência de modificar ou não os estudos preliminares/gerenciamento de riscos.
 
Para adquirir algo ou contratar algum serviço, a Administração necessita descrever detalhadamente o que ela precisa, qual o objeto que irá comprar. No nosso exemplo, essa descrição precisa ser elaborada por quem tem conhecimento técnico daquele objeto, no caso dos computadores, o setor de informática. Portanto, precisamos saber exatamente O QUE vamos comprar, quais as características mínimas de qualidade que os computadores precisam ter (memória, processador, recursos etc). Veja que a correta descrição do objeto que garantirá o sucesso da nossa aquisição.
Em determinada licitação, um órgão ao adquirir copos de café, esqueceu de incluir na descrição do objeto a gramatura desses copos. No momento da licitação, deparou-se com o problema do esquecimento, quando os licitantes apresentaram propostas de copos plásticos super finos (aqueles que queimam as mãos quando utilizamos para pegar o café, criando o hábito automático de pegarmos dois ou três copinhos ao mesmo tempo).
Portanto, na fase interna, deverá ser elaborado o Termo de Referência ou Projeto Básico com bastante atenção.
O Projeto Básico é documento previsto na Lei 8.666/93 como indispensável para obras e serviços. O termo de referência é documento equivalente ao projeto básico, surgindo para licitações na modalidade Pregão, nos Decretos Federais nº 3.555/00 e nº 5450/05.
 
7. DEFINIÇÃO DA MODALIDADE E TIPO DE LICITAÇÃO
Para utilização do pregão, precisamos ter certeza na fase interna que se trata de um bem ou serviço comum. Frente ao objeto comum, cuja modalidade adotada será o pregão, define-se o tipo de licitação que, sempre será, o tipo “menor preço”.
Lei 10.520/02, Art. 4º, X - para julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério de menor preço, observados os prazos máximos para fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital.(grifos nossos).

8. PREVISÃO/INDICAÇÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS
Trata-se de cumprir a regra dos artigos 7º, § 2º, III e art. 14, Lei 8.666/93, sendo obrigatória a indicação ou previsão de dotação orçamentária (exceto se a licitação desenvolver-se mediante Sistema de Registro de Preços).

9. PESQUISA DE MERCADO
A pesquisa de mercado é sempre obrigatória, para ter conhecimento dos valores praticados no mercado para o objeto que iremos comprar, os computadores em nosso exemplo.
A Instrução Normativa nº 5 de em 27 de junho de 2014 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão trouxe, de forma inédita, parâmetros para e confecção da pesquisa para aquisição de bens e contratação de serviços em geral (lembre-se que a IN 05 precisa ser obrigatoriamente seguida pelos órgãos e entidades integrantes do SISG -Sistema de Serviços Gerais, isto é, Administração Federal Direta, autárquica e fundacional).
Agora, as pesquisas de preço serão realizadas pela consulta aos seguintes locais:
Art. 2º  A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros: . (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br; (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
 
Para aprender a utilizar o Painel de Preços, baixe nosso Ebook sobre o Painel de Preços e assista nossos vídeos do Youtube sobre o tema. 

10. ELABORAÇÃO DO EDITAL
Na fase interna será elaborado o edital ou instrumento convocatório (veja o art. 40 da Lei nº 8.666, que traz a composição do edital, no que for cabível ao pregão).

11. DESIGNAÇÃO DO PREGOEIRO E EQUIPE DE APOIO: 
 Quem vai atuar como pregoeiro nessa licitação? E quem serão os membros de equipe de apoio? A autoridade competente irá designá-los ainda na fase interna, por portaria, resolução, decreto etc.

12. EXAME E APROVAÇÃO DA ASSESSORIA JURÍDICA
Depois de concluídas todas as peças (Estudos Preliminares, Gerecnaimento de Riscos pela Equipe de Planejamento e o Termo de Referencia ou Projeto Básico pelo setor requisitante), o processo passará por uma avaliação de conformidade (preferencialmente com base no anexo I da Orientação Normativa/Seges 2/16 - Lista de verificação – que deverá ser juntada ao processo) e seguirá para o exame e aprovação da assessoria jurídica do órgão/entidade.
 
13. ASSINATURA E PUBLICAÇÃO DO EDITAL
Por fim, o edital é assinado e publicado. Com sua publicação, tem-se encerrada a fase interna e iniciada a fase externa da licitação.

14. LOGIN E SENHA NO PROVEDOR
Tratando-se de pregão eletrônico, a autoridade competente precisa solicitar, ainda na etapa interna, o login e senha de acesso do Pregoeiro, Autoridade Competente e membros de equipe de apoio
 
15- IMPACTOS DA NOVA IN 05, DE 26 DE MAIO DE 2017 NO PLANEJAMENTO DA LICITAÇÃO
A IN 05/17 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que dispõe das regras e diretrizes para contratação de serviços (terceirização) na Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, revogou a IN 02/08, trouxe diretrizes e contribuições importantes na etapa de planejamento da contratação, seleção do fornecedor e gestão do contrato. A nova Instrução traz diversas orientações e boas práticas sugeridas pelo Tribunal de Contas da União e AGU.
Foi previsto prazo de 120 dias para a nova IN entrar em vigor, permanecendo regidos pela IN 02/08 os procedimentos administrativos autuados ou registrados neste prazo.
As regras da IN 05/17 são obrigatórias para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.

Quando falamos em terceirização, é importante esclarecer que quando a Administração terceiriza serviços, ocorre a contratação da prestação dos serviços e não de mão-de-obra (trabalhadores), sendo vedada nas relações terceirizadas a subordinação direta (que é a típica de vínculo empregatício que recai sobre o trabalhador, caracterizando pessoalidade, subordinação). Nessas relações, o que se admite é a subordinação indireta ou contratual, a que ocorre por intermédio do contrato (A Administração exige do contratado todas as obrigações e termos do contrato, utilizando o preposto do contratado para relatar falhas, problemas, penalidades).
Além disso, a IN 05/17 traz o foco na contratação por resultado (e não por homem/hora, posto de trabalho).
A etapa de planejamento foi essencialmente delineada e detalhada, trazendo verdadeiras regras procedimentais dessa etapa, o que não tínhamos até então em nenhum instrumento normativo.
PLANEJAMENTO DA LICITAÇÃO CONFORME A IN 05/17
Quais seriam, então, as implicações da IN 05 de 26 de maio de 2017 no planejamento da licitação?
Primeiramente a Instrução ressalta os três pilares da contratação, que são:
I – Planejamento da Contratação (Estudos Preliminares, Gerenciamento de Riscos e TR/PB)
II – Seleção do Fornecedor (inicia-se com o encaminhamento do TR/PB ao setor de licitações e encerra-se com a homologação)
III – Gestão do Contrato
Em relação ao planejamento da contratação, o art. 21 da IN 05/17 contempla todos atos da fase preparatória, com modelos, instituindo as seguintes fases:
a) Estudos Preliminares : O TCU já vinha orientando que a Administração realizasse levantamentos (estudos técnicos) preliminares, que serviriam de base para a elaboração do TR/PB.   Essa etapa é finalizada com um documento que materializa os estudos.
Esse documento precisa conter, no mínimo: a necessidade da contratação, estimativa dos quantitativos, preços referenciais, a questão do parcelamento ou não, declaração de viabilidade ou não da contratação.
Mas outros fatores podem compor os estudos, havendo necessidade, como por ex. levantamento do mercado com verificação de todas as soluções e produtos existentes para justificar a metodologia ou solução escolhida pela Administração.
Se a Licitação ocorrer por SRP, deverá ser elaborado um estudo preliminar pelo órgão gerenciador, também cada participante e outro para a formação da Ata de Registro de Preços. Nesse caso só mudará os requisitos que devem constar de cada um, pois a IN dispensa alguns requisitos do rol do §1 do art. 24 para o estudo da ata e de cada participante.
O Estudo será anexo do TR/PB (exceto quanto às partes sigilosas, se houver).
b) Gerenciamento de Riscos: materializado no mapa de riscos que integra o processo. O mapa deve ser atualizado e juntado ao processo ao final, pelo menos, ao final da elaboração dos Estudos Preliminares, ao final da elaboração do TR/PB, após a fase de Seleção do Fornecedor e, após eventos relevantes, durante a gestão do contrato, pelos fiscais.
Esse gerenciamento irá efetuar uma análise de risco do objeto a ser contratado, devendo ser efetuada a identificação dos principais riscos (o que pode dar errado? O que pode comprometer a contratação? O que pode impedir os resultados? Qual o impacto de cada risco, cada ocorrência e suas consequências? Como fazer o tratamento desses riscos identificados, quais ações e soluções adotar para minimizar esses riscos? E para os riscos inaceitáveis, ações de contingência? Definir os responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de contingência).
c) Termo de Referência ou Projeto Básico
Nessa etapa os Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos serão utilizados como premissas para, então, o setor requisitante confeccionar o Termo de Referência ou Projeto Básico (a quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco) que é peça chave na licitação.
Podem ser elaborados Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos comuns para serviços de mesma natureza, semelhança ou afinidade.

Importante ressaltar que essas etapas aplicam-se à Licitação e contratação direta (por dispensa ou inexigibilidade). Etapas de Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos ficam dispensadas no planejamento da licitação para os casos do 24, I e II (pequeno valor) e 24 IV (emergência ou calamidade) e XI (remanescente de obra, serviço ou fornecimento)

SUGESTÃO DE ROTEIRO
Abaixo indicamos uma sugestão de roteiro para implementar as orientações da IN na etapa preparatória:
1. Setor requisitante elabora documento que  formaliza a demanda, encaminha ao setor de Licitações. Nesse documento deve ficar justificada a necessidade da contratação e explicitar a opção pela terceirização (considerando o planejamento estratégico do órgão, se houver), a quantidade do serviço que será contratada, a data de início de sua execução e indicação da equipe que será responsável pela etapa interna (elaboração dos estudos preliminares e gerenciamento de risco, inclusive do fiscal do contrato que poderá auxiliar em todas etapas do planejamento).
2. Autoridade competente do setor de licitações cientifica expressamente os indicados e então designa formalmente a Equipe de Planejamento da contratação. Por isso os integrantes da equipe devem ter ciência por expresso de quais serão suas atribuições antes de receberem a designação. Essa Equipe deverá ser composta por pessoas que tenham competência à execução das tarefas de planejamento, o que inclui conhecimento técnico e de utilização do objeto licitado, conhecimento de licitações e contratos etc.
3. Concluída etapa de estudos preliminares e Gerenciamento de Riscos, a Equipe de Planejamento encaminha à autoridade competente que estabelece prazo para o setor requisitante enviar TR/PB com base nos estudos/gerenciamento. O PB/TR uma vez pronto, é encaminhado ao setor de Licitação.
MODELOS PADRONIZADOS
Outro aspecto é que deverão ser utilizados os modelos minutas de Termo de Referência/Projeto Básico, atos convocatórios da licitação, atos relativos à dispensa/inexigibilidade, bem como contratos padronizados pela AGU. No caso do órgão/entidade não utilizar o modelo (ou utilizar com alguma alteração), será necessário justificar nos autos do processo.
Ainda, antes do envio para exame e aprovação da assessoria jurídica (§único, art. 38), deve-se realizar uma avaliação da conformidade legal do procedimento administrativo da contratação - preferencialmente com base no anexo I da Orientação Normativa/Seges 2/16 (Lista de verificação que deverá ser juntada ao processo)
E como se sabe, também não adianta a licitação ser um sucesso se a fase de fiscalização contratual deixar a desejar. Pensando nisso a IN trouxe excelentes previsões e metodologias de trabalho para a etapa de fiscalização das contratações, como a prevenção e gerenciamento de riscos em função de cumprimento de obrigações trabalhistas, previdenciárias e com FGTS da contratada (mediante institutos como conta depósito vinculada – já conhecido - ou pagamento por fato gerador).

Ainda em relação à gestão e fiscalização dos contratos, foram previstas e separadas diversas espécies de fiscalização (técnica, administrativa, setorial, pelo público usuário) levando em conta todas as necessidades e realidades que precisam ser fiscalizadas e acompanhadas na execução de uma contratação, o que será feito por fiscais diversos ou por servidor único dependendo da demanda de trabalho, além do gestor do contrato.
A IN identificou expressamente a necessidade de delimitar as diversas realidades que precisam ser acompanhadas na fiscalização de um contrato, que resulta em matéria multidisciplinar.


[1] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 561.
[2] E, também: Decreto 3.555/00: Art. 21. Os atos essenciais do pregão, inclusive os decorrentes de meios eletrônicos, serão documentados ou juntados no respectivo processo, cada qual oportunamente, compreendendo, sem prejuízo de outros, o seguinte: (...) VII - parecer jurídico;
Decreto 5.450/05: Art. 30. O processo licitatório será instruído com os seguintes documentos: (...)
IX - parecer jurídico.

  



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